Uso e abuso della pronta disponibilita'

Uso ed abuso presso le Pubbliche Amministrazioni….cosa cambia col nuovo CCNL 21.05.2018 

L'utilizzo dell'istituto contrattuale del Servizio di Pronta Disponibilità risiede essenzialmente in ragioni di risparmio economico. Infatti le Aziende dovrebbero essere tenute a programmare l'impiego del personale 24 ore al giorno e 7 giorni su 7 per far fronte anche alle emergenze ( come succede per il Pronto Soccorso ) con organici adeguati. 

Ciò perché in base ai principi fondamentali che caratterizzano la suddivisione di ruolo dell'imprenditore dal lavoro dipendente, l'Azienda non può scaricare sui dipendenti il “rischio da domanda” all'interno della giornata lavorativa ovvero il rischio che durante la presenza al lavoro del dipendente non ci siano attività da espletare per mancanza di domanda. Il rischio da domanda giornaliera è parte del rischio d'impresa e il rischio d'impresa è esclusivo dell'imprenditore. Il lavoratore ha l'obbligo invece di mettere a disposizione le proprie energie lavorative all'interno dell'orario di lavoro e servizio, che deve essere delimitato e definito per garantire al lavoratore non solo adeguati periodi di riposo per il recupero psico-fisico, ma soprattutto uno spazio temporale adeguato per l'esplicazione della propria personalità in ambito sociale, familiare ecc.. Poiché però le situazioni di emergenza ed urgenza hanno andamento casuale l'Azienda necessiterebbe di organici maggiori e la produttività del lavoro subirebbe una drastica diminuzione compromettendo anche l'economicità dell'attività. L'attività sanitaria è un servizio prevalentemente espletato dal SSN, e si caratterizza, tra l'altro, per non avere il profitto come scopo. 

Proprio per questo motivo, a maggior ragione, la gestione delle Aziende Sanitarie deve essere improntata al rispetto della salute psico-fisica dei dipendenti. Per questa ragione si renderebbe necessaria in alcune Unità Operative l'adozione di un servizio di Guardia Attiva, già utilizzato con i medici. Ma ciò, ad esempio non sarebbe possibile per l'attività di emergenza di tutte le sale operatorie. In alcune si potrebbe risolvere il problema con soluzioni organizzative ( ad es. in sala parto, le ostetriche, che coprono il servizio 7giorni su 7 in h.24, dovrebbero essere formate alla gestione dei parti cesari, senza dover ricorrere agli infermieri in Servizio di Pronta Disponibilità).

La copertura delle emergenze e urgenze costa; per porvi, in parte, rimedio le Aziende Sanitarie “esternalizzano il rischio d'impresa” sul dipendente!

A puro titolo esemplificativo gli immobili, le costosissime attrezzature di impiego diagnostico-chirurgico e sanitario non  vengono pagate ai fornitori solo in caso di utilizzo. Vengono acquistate dall' Azienda Sanitaria a prescindere dal tempo di utilizzo e il fornitore percepisce in toto la remunerazione. E' l'Azienda che si assume il rischio che siano o meno pienamente utilizzate. I dipendenti delle Aziende Sanitarie che svolgono Servizio di P.D., quindi, sono trattati peggio degli immobili e delle attrezzature medicali.

Ora è opportuno ci sia un equo equilibrio tra i costi eccessivi per garantire alla collettività i servizi di emergenza e urgenza ed una eccessiva restrizione del tempo al di fuori dell'orario di lavoro del dipendente per una costante invasività del potere datoriale. Perché ci sia un equo equilibrio è necessario che il SPD sia rigidamente regolamentato e ci sia un ristoro adeguato (sia economico ma soprattutto in termini di riposi) per i disagi ( che devono essere limitati) sopportati dal dipendente. Altrimenti ci si trova nella situazione assurda che infermieri, medici e tecnici per garantire la salute dei cittadini sacrifichino la loro!

E' corretto che garantiscano la salute dei cittadini preservando la loro, invece, nel concreto, i limiti (talvolta anche poco chiari!) posti dal CCNL vengono ampiamente disattesi, anche attraverso interpretazioni delle Aziende che annullano il ristoro che deve essere riconosciuto a chi svolge, ad es, SPD in giornata festiva.

Tenendo poi presente che l' Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) nella Carta di Ottawa del 1986 ha definito la promozione della salute come “il processo che consente alla gente di esercitare un maggior controllo sulla propria salute e di migliorarla. Per conseguire uno stato completo di benessere fisico, mentale e sociale, l'individuo o il gruppo devono essere in grado di identificare e realizzare le proprie aspirazioni, di soddisfare i propri bisogni, di modificare l'ambiente o di attivarvisi. La salute vista, dunque, come risorsa di vita quotidiana, non come obiettivo di vita: un concetto positivo, che insiste sulle risorse sociali e personali, oltre che sulle capacità fisiche”.

Un dipendente che lavora nel settore sanitario in un servizio che effettua la P.D. si trova, per contratto, ad essere a disposizione dell' Azienda il 50% dei suoi riposi settimanali ( art. 7  CCNL 21.05.2018 < due turni di PD sono prevedibili solo nei giorno festivi>quindi teoricamente 2 domeniche su 4 al mese!), con tutte le limitazioni che ciò comporta. Inoltre le Aziende non rispettano il limite dei 6 turni di PD al mese, ma mediamente ne programmano il doppio.

Il Servizio di Pronta Disponibilità organizzato seconda la disciplina attuale è vantaggioso quindi solo ed esclusivamente per l'azienda e, in parte, anche per la collettività che sopporta minori imposizioni tributarie o meglio per quella parte della collettività che evade e/o elude le imposte rendendosi complice della crisi del sistema welfare ove risulta evidentissimo il peggioramento di tutti i sistemi dei servizi pubblici ivi compreso anche quello sanitario. Un'altra anomalia risiede nel fatto che le prestazioni di lavoro effettuate a seguito di chiamata all'interno del periodo in cui è attivo il SPD sono effettuate semplicemente in regime di lavoro straordinario. 

Il lavoro straordinario non è obbligatorio, ma all'interno dell'istituto di SPD diventa giocoforza obbligatorio! Il compenso per questo lavoro però risulta essere totalmente inadeguato ( l'indennità per SPD non è mai stata aggiornata dal 1990 ma solo riconvertita una volta passati dalla Lira Italiana all'Euro quale moneta circolante!) poiché si sopportano dei costi aggiuntivi per raggiungere il luogo di lavoro e tornare al domicilio, si regala all'Azienda il tempo dei viaggi supplementari intercorrenti dalla chiamata al raggiungimento del luogo di lavoro.

In ultima analisi il SPD è un costo aziendale scaricato sul dipendente al quale contrattualmente non viene riconosciuto il differenziale di tempo ed energie che è costretto a fornire all'Azienda rispetto a tutti coloro che questo servizio non erogano: un esempio per tutti i dipendenti con funzione amministrativa. 

Quadro normativo – situazione attuale dell'Istituto della Pronta Disponibilità all'interno della Contrattazione Collettiva di Secondo Livello 

La contrattazione decentrata è regolamentata dall'art 40 del D.Lgs 165/2001 e s.i.m. ove si specifica un autonomo livello di contrattazione attivato dalle singole amministrazioni nel rispetto dei vincoli di bilancio e nell'ambito dei criteri delineati dai CCNL.

La contrattazione decentrata, infatti, ha la funzione di adeguare le clausole previste dal contratto di livello superiore al contesto specifico di riferimento. La contrattazione collettiva decentrata si svolge solo sulle materie e nei limiti fissati dai contratti collettivi nazionali tra i soggetti dai medesimi contratti previsti.

Per quanto attiene al rapporto tra i contratti collettivi stipulati in sede decentrata e quelli stipulati in sede nazionale è sancita la prevalenza del secondo con la conseguente nullità delle clausole contrattuali dell'accordo difformi da quello nazionale, sia in senso migliorativo sia in senso peggiorativo.

Di qui, il principio per cui l'amministrazione non può sottoscrivere in sede decentrata contratti integrativi in contrasto con i vincoli dei contratti nazionali o che comportino oneri non previsti.

All'interno di questo scenario di relazioni sindacali fra le varie tipologie di enti sanitari le OO.SS. Rappresentative e le RSU, probabilmente ( vedi premessa!), uno degli istituti contrattuali più disattesi ed abusati risulta l' Istituto della Pronta disponibilità normato dall'art. 28 < Servizio di pronta disponibilità> contenuto nel CCNL 21.05.2018 che disapplica  l’art. 7 CCNL integrativo del 20.09.2001 e  l'art. 18 del DPR 270/87.

Il SPD è caratterizzato dalla immediata reperibilità del dipendente e dall'obbligo per lo stesso di raggiungere la struttura nel tempo previsto con modalità di cui all’art 8 <  contrattazione collettiva integrativa: soggetti e materie  come definito dal CCNL 21.05.18).

 Il SPD ha lo scopo essenziale di garantire solo ed esclusivamente prestazioni per situazioni di acclarata emergenza, non può essere quindi utilizzato per prestazioni relative ad eventi ordinari e/o interventi di elezione. Il SPD si svolge oltre e al di fuori del normale orario di lavoro.

Secondo la Corte di Cassazione, in generale, il SPD è :“ la reperibilità che è prevista dalla disciplina collettiva, si configura come prestazione strumentale ed accessoria qualitativamente diversa dalla prestazione di lavoro, consistendo nell'obbligo del lavoratore di porsi in condizione di essere prontamente rintracciato, fuori dal proprio orario di lavoro ,in vista di un'eventuale prestazione lavorativa e di raggiungere in breve lasso di tempo il luogo di lavoro per eseguirvi la prestazione richiesta ( Cass. Sez. lav. 09/09/1991. n. 9468). 

Si tratta quindi di un obbligo, di un vincolo, ma anche di una prestazione di lavoro(seppur strumentale ed accessoria) qualitativamente diversa da quella effettiva.Quindi quando si svolge SPD non si sarebbe in riposo pieno ed incondizionato ( in base ad alcuni intendimenti giurisprudenziali ) dato che si avrebbero delle limitazioni alla propria libertà sia di movimento che di scelta su come impiegare il proprio tempo! 

Tra la prestazione di lavoro effettiva ed il riposo effettivo si collocano altre due condizioni:

l  guardia attiva , utilizzata dalla Dirigenza medica

l  SPD

entrambe sono caratterizzate “dall'essere a disposizione del datore di lavoro in vista di una eventuale prestazione lavorativa “ con l'unica differenza del luogo di attesa:

1. il luogo di lavoro per la guardia attiva
2. il proprio domicilio o altro luogo scelto dal lavoratore ma che consenta di raggiungere nel più breve tempo possibile il luogo di lavoro per il SPD.

La guardia attiva è considerata orario di lavoro normale a tutti gli effetti ( anche se non si esegue alcuna prestazione effettiva), mentre il SPD è considerato quale prestazione strumentale ed accessoria qualitativamente diversa dalla prestazione di lavoro effettivo. Soltanto il lavoro prestato a seguito di chiamata durante il SPD è consideratolavoro effettivo che si configura come lavoro straordinario svolto oltre l'orario di lavoro.

Programmazione del SPD

all'inizio di ogni anno le aziende predispongono un piano per affrontare le situazioni di emergenza in relazione alla dotazione organica, ai profili professionali necessari per l'erogazione delle prestazioni nei servizi e presidi individuati dal piano stesso ed agli aspetti organizzativi delle strutture (art. 28 comma 2). non si tratta di una eventualità ma di un obbligo per le Aziende. Nella realtà troviamo molteplici situazioni, ovvero Aziende che:

1. non predispongono il piano di SPD
2. predispongono il piano con cadenza non annuale
3. le caratteristiche del piano lo rendono inutile

infatti, perché il piano annuale delle emergenze sia efficace devono essere definite in particolare per ogni Unità Operativa e/o Servizio oggetto del piano:

1. orario di inizio e termine del turno di SPD ( distinti tra turno notturno e festivo)
2. numero di operatori, per ciascuna categoria e profilo professionale, programmabili in ciascun turno.

Il piano deve essere redatto nel pieno rispetto dei limiti previsti dall'art. 28 del CCNL 21.05.2018 ed in particolare modo deve esplicitare che il n. di turni di SPD pro/capite in ciascuna UU.OO. e/o servizio non superi il numero max di 6 al mese.

La predisposizione del piano costituisce la premessa sulla cui base deve essere organizzato il servizio così da evitare che di esso ci possa essere un uso irregolare e distorto.

Solo in quanto siano state periodicamente esaminate le necessità e le urgenze è di fatto possibile regolamentare in maniera corretta il SPD ed è possibile valutare se la regolamentazione scelta è rispondente a tali esigenze tenuto conto degli organici e dei profili professionali coinvolti.

Il fatto stesso che nel CCNL sia stata prevista la redazione di un piano annuale evidenzia come sia ritenuto essenziale, ai fini propri della strutturazione del servizio, un esame periodico della situazione delle urgenze che, per effetto di una serie di circostanze, tra cui la variazione degli organici, può rivelare evoluzioni o cambiamenti.

Infatti la dotazione organica del personale che opera nelle UU.OO. e/o servizi deve essere commisurata al rispetto del comma 11 art. 28 CCNL 21.05.2018: < Di regola non potranno essere previste per ciascun dipendente più di 6 (sei) turni di P.D. mensili >.

Il limite di 6 turni al mese di P.D. non può  essere derogato facendo appello al comma 14 del succitato art. 28 < le aziende o enti potranno valutare con le procedure eventualiulteriori situazioni in cui ammettere la P.D. in base alle proprie esigenze organizzative.> 

Il comma 14 in oggetto va letto in relazione a quanto stabilito dai due commi 11 e 12 i quali individuano i dipendenti che possono svolgere la P.D. limitandoli agli addetti alle attività operatorie e nelle strutture di emergenza in quanto si verifichino eccezionali esigenze di funzionalità della struttura.

Il comma 14 prevede che aldilà di tali ipotesi possono verificarsi “ ulteriori” e diverse situazioni  per le quali si rende necessario, in considerazione di particolari necessità organizzative, estendere il SPD pertanto tale comma va riferito esclusivamente alle categorie che possono essere coinvolte.

Esso quindi nulla ha a che fare con le modalità, i tempi di svolgimento ed il numero di turni massimi pro/capite al mese consentiti del servizio che restano sempre e comunque per tutti gli enti coinvolti sul territorio nazionale quelli stabiliti dal comma 11.

Il piano di SPD è il documento finale di un processo di analisi che confronta:

l  le situazioni di emergenze verificatesi in ogni UU.OO. e/o Servizio, in base ai dati raccolti relativi al piano dell'anno precedente oltre alla proiezione/previsione per l'anno in considerazione

l  le risorse a disposizione, suddivise per tipologia, per affrontare tali emergenze.

Per le risorse umane la contrattazione collettiva nazionale pone dei vincoli inderogabili per la tutela dell'integrità psico-fisica dei lavoratori, quali; il numero massimo di 6 turni di P.D. al mese pro/capite ( di cui massimo due nei giorni festivi) la durata massima di 12 ore per turno.

Infatti il SPD, svolgendosi oltre e al di fuori dell'orario di lavoro, se non correttamente e legittimamente regolamentato nel rispetto del CCNL, impatta negativamente e pesantemente sulla salute e sulla vita privata degli operatori realizzando una invasione ed un esproprio del tempo pienamente disponibile ai lavoratori per sé stessi e la propria famiglia.

In funzione di quanto succitato la conclusione del processo di analisi e decisione, e quindi la redazione del Piano,  non può esaurirsi in una serie di tabelle contenenti solo gli orari ed il personale coinvolto ma deve esplicitare ed evidenziare il rispetto dei vincoli posti dal CCNL.

L'azienda deve preventivamente fornire alle OO.SS. ed alla RSU tutte le informazioni necessarie e poi tenere in considerazione tutte le proposte e osservazioni da queste promosse per il Piano.

Inoltre l'azienda deve dotarsi di un regolamento (concertato con le OO.SS. ed RSU) che stabilisca sia i modi che gli strumenti attraverso i quali convocare il personale soggetto all'obbligo di reperibilità sia i tempi massimi concessi per il raggiungimento della struttura. Sarà necessario che vi sia una tracciabilità (redazione di un verbale!) delle convocazioni per evitare possibili contenziosi.

Programmazione dei tempi di durata del SPD, riposo tra un turno di lavoro normale e un turno in SPD

Il SPD è limitato ai turni notturni ed ai giorni festivi ( comma 6). Due turni di P.D. sono prevedibili solo nei giorni festivi (comma 7) non è consentito quindi utilizzare il SPD per i giorni feriali diurni o frazioni di essi.

Nella prassi di molte aziende invece, il SPD viene programmato per l'intera giornata del sabato in tutte le aziende in cui ci sono UU.OO. e/o Servizi il cui orario di servizio è programmato su 5 gg. ( 7,12 ore al dì) il SPD, in quanto servizio di emergenza, non può essere programmato in parallelo con servizio istituzionale ordinario.

Posto quanto descritto dalla norma contrattuale il SPD di 12 ore non “ dovrebbe” essere programmato senza soluzione di continuità con il turno di lavoro normale, riteniamo che il lavoratore posto in P.D. ( es. 20.00 – 07.00) debba aver effettuato un turno mattutino ed il giorno dopo debba lavorare il pomeriggio! 

Note di estrema importanza sul lavoro frazionato

la Legge 133/2008 con l'art. 41 del D.L. 112/2008 comma 4 ( convertito con modificazioni nella legge 133/2008) apporta alcune modifiche peggiorative al D.lgs. 66/2003 in quanto viene meno il principio della consecutività del periodo di riposo giornaliero di 11 ore in ogni periodo di 24 ore di attività caratterizzate da regime di reperibilità ( art. 7 co.1 D.Lgs. 66/2003 come modificato dall'art. 41, co. 4 D.L. 112/2008) ove si aggiunge l'ipotesi relativa ad “attività caratterizzate da periodi di lavoro frazionati durante la giornata o da regimi li reperibilità”. 

 Purtroppo la recente legge 161/2014 resa applicativa dal 25 novembre 2015  non ha modificato la norma!

Lo stesso contratto collettivo implementa la deroga dell 11 ore di riposo consecutive al comma 10 < il personale in pronta disponibilità chiamato in servizio, con conseguente sospensione delle undici ore di riposo immediatamente successivo e consecutivo, deve recuperare immediatamente o consecutivamente dopo il servizio reso le ore mancanti per il completamento delle 11 ore di riposo; nel caso in cui, per ragioni eccezionali, non sia possibile applicare la disciplina di cui al precedente periodo, quale misura di adeguata protezione, le ore di mancato riposo saranno fruite, in un’unica soluzione, nei successivi sette giorni, fino al completamento delle undici ore di riposo. …..> 

Servizio di PD in giornata festiva

il comma 6 dell'art. 28 prevede che il servizio di Pronta disponibilità < nel caso in cui esso cada in giorno festivo spetta  un riposo compensativo senza riduzione del debito orario settimanale...>

In questi anni la giurisprudenza nazionale ha interpretato in modi diversi la norma in oggetto, in modo particolare, influenzata dal dedalo di Piani di SPD, più o meno legittimi, che le Ausl implementano all'interno delle UU.OO./Servizi interessati! Inizialmente in favore del lavoratore poi, in alcuni casi con Sentenza della Corte di Cassazione, a favore delle Ausl!

Senza entrare nel merito giurisprudenziale si vuole evidenziare alcune “clausole” che aldilà della loro interpretazione autentica andrebbero interpretate usando il “ principio del buon senso” ovvero; 

1. nel caso in cui il SPD ( anche senza chiamata in servizio – P.D. passiva) cada in giornata festiva al dipendente spetta incondizionatamente una giornata di riposo compensativo! L'art. 28 comma 6  specifica ( a differenza di altri articoli del CCNL) che il dipendente debba chiedere il riposo compensativo! La richiesta è anticipata dalla parola  “spetta” come gli spetta la retribuzione ( il lavoratore non deve chiedere la retribuzione per averla!!!) quindi il riposo compensativo andrebbe programmato in modo tale da < essere fruito di norma entro la settimana successiva in giorno concordato fra il dipendente ed il dirigente/coordinatore responsabile dell'U.O./Servizio avuto riguardo alle esigenze di servizio> senza che il dipendente avanzi specifica richiesta! Fruizione non effettuabile secondo il dettame del comma 10 che rende, di fatto, impossibile un adeguato recupero psico-fisico.
2. Il monte/debito orario del dipendente per la settimana successiva dovrebbe ritenersi integro poiché il riposo compensativo costituirebbe il compenso non monetario per la messa a disposizione , per l'Ausl, delle proprie energie e la limitazione che questa determina nella vita privata del dipendente, che invece ha diritto ad un riposo settimanale pieno, incondizionato e quindi effettivo per poter espletare la propria personalità senza vincoli verso il datore di lavoro. E' comunque evidente che le 12 ore del turno di PD non costituiscono orario di lavoro, né per il calcolo del debito orario settimanale, né per i limiti posti per il lavoro straordinario. In realtà ha maggior fondamento l'approccio che tende ad evidenziare che il SPD non è riposo effettivo, infatti, per la limitazione che pone nel riposo feriale c'è l'indennità di PD, mentre per il riposo settimanale ( tutelato dalla Costituzione!) oltre all'indennità monetaria spetta, come maggiorazione festiva e indennità specifica per il mancato riposo effettivo settimanale, il giorno di riposo compensativo.

Dopo la necessaria lunga elaborazione suddetta risulta evidente quanto sia disatteso l’art. 28 del CCNL 21.05.2018. Riteniamo oltretutto che, di conseguenza, vi sia anche un utilizzo improprio del fondo specifico dello straordinario (ex art. 29 CCNL 19.04.2004) ora art. 80 < fondo condizioni di lavoro e incarichi> , fondo dal quale si attingono le somme di denaro per finanziare le ore svolte in P.D. e liquidate in maggiorazione straordinaria dando vita ad un ipotetico “danno erariale” imputabile ad una mal gestione di denaro pubblico!

Risulta quindi necessario trovare una rapida soluzione per garantire la continuità assistenziale all’utenza e nel contempo garantire gli operatori dal punto di vista contrattuale.  

Ufficio Assistenza Sindacale Nursing Up

Gianluca Gridelli – Segreteria Area Vasta Romagna-Imola

Master 1° Livello “ Diritto Sindacale del Lavoro e Contrattuale”